L’Italia e l’Unione Europea. Quali problemi e quale futuro - di Mario Barbi
lunedì, 11 aprile 2016 primo piano
 
Italia, la nemesi del vincolo esterno
 
Al centro del nostro incontro di oggi c’è un rapporto, quello dell’Italia con l’Unione europea, individuato come problematico e incerto per quanto attiene al futuro. Già questo è degno di nota perché l’Italia del dopoguerra è sempre stata ‘europeista’, così come è stata ‘atlantica’, nonostante la diffidenza e l’ostilità del Pci (quella del Msi era tanto scontata quanto ininfluente). E questo ‘europeismo’ si è esteso a tutto l’arco politico con la fine delle guerra fredda. ‘Europeismo’ ha voluto dire che l’Italia ha creduto senza troppi dubbi che il proprio interesse nazionale coincidesse con quello europeo, vale a dire con una maggiore integrazione, quale che fosse il contenuto di quell’integrazione.
Oggi le cose non stanno più così. O, almeno, non del tutto. Italia ‘europeista’ sì, ma portatrice di un proprio specifico interesse nazionale.
In passato nei passaggi cruciali l’Italia era sempre stata in prima fila, quasi a prescindere: dall’Atto unico sul mercato interno al Trattato di Maastricht sulla moneta comune fino al progetto di Costituzione. Nel giugno 1989, in occasione delle elezioni europee, in Italia si tenne un ‘referendum di indirizzo’, indetto con apposita legge costituzionale, che pose ai cittadini la domanda se erano a favore di un’Europa federale e a dare poteri costituenti al Parlamento Europeo. Partecipò al voto più dell’80% dell’elettorato e si espresse a favore l’88% dei votanti (oltre 29 milioni di voti).
Questo essere in prima fila non ha mai voluto dire che l’Italia fosse un paese modello: l’Italia, in qualche modo, ha sempre ‘rincorso’ l’Europa; ha fatto però dell’Europa la propria bussola fino a pensare che gli impegni assunti con l’Europa fossero un pungolo indispensabile per la modernizzazione del paese e della sua economia; che un ‘vincolo esterno’, stringente nelle regole imposte e nei comportamenti richiesti, fosse un viatico benvenuto (anzi, necessario) per un paese che aveva bisogno di un sovrappiù di disciplina e di perseveranza per superare i propri storici vizi e le proprie storiche debolezze. E’ chiaro che dietro questo modo di sentire vi fosse l’esperienza delle tensioni sociali e politiche degli anni ’70, l’inflazione a due cifre e le svalutazioni, il credito scarso e costoso e poi la corsa della spesa e del debito pubblico negli anni ’80 fino al quasi-collasso finanziario del 1992.
La politica del ‘vincolo esterno’ fu confermata in quel passaggio drammatico e cruciale. E divenne la guida obbligata anche dei governi della seconda repubblica. L’adesione all’euro diventò una questione di onore e di dignità nazionale. Nell’euro l’Italia entrò con un debito pubblico superiore al 110% del Pil, e quel debito, che nessuna politica di risanamento dei conti pubblici è riuscita a ridurre in modo duraturo, è rimasto una zavorra formidabile per l’economia nazionale.
Nello scorso quarto di secolo, il sistema politico e istituzionale italiano, non è riuscito a sviluppare una strategia nazionale propria per affrontare la questione. Si lamentava dell’Europa, ma si aggrappava all’Europa fino al passaggio cruciale del ‘Fiscal Compact’ (2011), il trattato con cui l’Italia si impegnava a ridurre il debito in misura pari al 3% del Pil all’anno per 20 anni così da portarlo gradualmente al 60%, come da parametri di Maastricht. Sta di fatto che il governo in carica ha ripudiato quell’impegno, almeno politicamente (Renzi sul Fiscal Compact alla Camera il 16 marzo scorso) ed ha così introdotto una vistosa, almeno retoricamente, discontinuità nel rapporto Italia-Europa. Dietro questa ‘svolta’ c’è una duplice presa d’atto: i) l’Italia è, diciamo così, tra i ‘perdenti’ dell’euro e ii) la fiducia degli italiani nell’Unione europea è colata a picco negli anni della crisi.
Vediamo meglio. Primo punto: Tra il 2005 e il 2014 (riprendo dati di Antonio Fazio, Avvenire 23 marzo 2016) l’Italia ha perso il 5,5% di Pil (-0,6 l’anno), mentre il resto di Europa ne guadagnava il 7,8% (+0,8 l’anno). nel tempo dell’euro gli italiani rispetto agli altri europei sono diventati meno ricchi Eurostat: fatto 100 il PIl pro-capite della Ue nel 2003, quello italiano era 112 116 quello della Germania e 111 quello della Francia. Nel 2013 il Pil pro-capite italiano era sceso a 99 mentre quello tedesco era salito a 122, 107 quello della Francia. Secondo punto. La percezione che l’Europa si fosse fatta ‘matrigna’ è riflessa in modo netto anche dai sondaggi di opinione. Nel dicembre del 2015, gli italiani che dichiaravano di aver fiducia nell’Unione europea erano il 30%, quasi dimezzati rispetto al 57% del 2000 (anno che precede l’introduzione dell’euro). Lo stesso sondaggio ‘Demos’, realizzato per ‘La Repubblica’, registra un terzo (33%) di favorevoli all’uscita dall’euro e al ritorno alla lira.
E’ su questo sfondo che il governo italiano si fa assertivo a livello europeo e chiede una svolta radicale nella politica economica dell’Unione. L’Unione dovrebbe abbandonare la linea tedesca dell’austerità e promuovere la crescita con politiche espansive che favoriscano i consumi (flessibilità), con un massiccio programma di investimenti pubblici (il piano Juncker) e anche agendo per sanare gli squilibri macro-economici di cui è emblematico il surplus commerciale tedesco. In concreto le proposte italiane sono illustrate in un documento del Mef del febbraio scorso intitolato ‘’Una strategia politica europea condivisa per crescita, lavoro e stabilità”, documento sul quale non mi soffermo se non per osservare che in esso sono ricorrenti la locuzione ‘condivisione dei rischi’ e la parola ‘mutualizzazione’. In questo quadro di proposte, l’Italia non fornisce alcuna nuova indicazione su come intenda ridurre il proprio debito pubblico se non asserendo che esso sarà assorbito dalla ripresa della crescita e dal superamento della deflazione  Sul piano istituzionale il documento Mef è molto prudente: la svolta di politica economica dovrebbe avvenire senza modifiche dei trattati, si continua a parlare di ‘coordinamento’ e di ‘convergenza’ e vengono rinviate a un imprecisato ‘lungo termine’ innovazioni più significative come un ‘ministro delle finanze dell’eurozona’ con budget e risorse proprie.
Quali possibilità ci sono che questa linea italiana abbia successo? E ancor prima: questa linea è compatibile con i trattati vigenti e con il Patto di stabilità e crescita? O, infine, ci sono opzioni alternative? Personalmente, mi sembra difficile che il governo italiano possa ottenere la ‘svolta’ richiesta in assenza di un radicale cambiamento di linea da parte del governo tedesco (condizione politica), e senza una riforma dei Trattati (sia per quanto riguarda le priorità che gli strumenti della politica economica e monetaria) (condizione istituzionale). 
 
Europa senza popolo: la (in)sostenibilità democratica dell’Unione
 
Credo tuttavia che queste domande non possano fare a meno di misurarsi con la condizione generale in cui si trova oggi l’Unione europea. E che non si possa fare a meno di chiedersi quale sia la sua natura e quale sia il suo possibile futuro. E’ opinione diffusa che la crisi dell’euro prima, quella dei migranti poi e ora anche la minaccia del terrorismo islamista abbiano mostrato i limiti dall’attuale assetto comunitario, scavato un solco tra l’Europa e i suoi cittadini nonché incrinato la solidarietà tra gli stati membri che sempre meno si fidano gli uni degli altri. Nel Parlamento europeo, gli anti-federalisti, euroscettici e i nazionalisti occupano oggi più di un quinto dei seggi (22%). Non arrivavano al 15 nella precedente legislatura. La forbice intra-nazionale tra chi considera positiva l’adesione alla Ue è molto larga e va dall’82% (Lussemburgo) al 34% (Cekia). In Germania da un giudizio positivo sull’adesione alla Ue il 71% mentre in Italia è solo il 40. Sono dati di ‘Parlameter 2015’, sondaggio dell’autunno scorso. Degna di nota la percezione che nei diversi Stati si ha dell’influenza del proprio paese in Europa. A pensare che il loro paese ‘conti’ in Europa, con valori nettamente sopra la media, che è 61, ci sono Svezia (89), Germania (88), Danimarca (79), Francia (76), Lussemburgo, Malta, Olanda, Belgio e Finlandia; sotto la media Regno Unito (60), Irlanda (59), Austria (55), Portogallo, Spagna, tutti i paesi dell’est e, tra gli ultimi, e con gli ultimi, Italia (35), Cekia (35), Grecia (31) e Cipro (28).
Quello che colpisce dell’Europa di oggi è la sua disunione, l’incapacità delle sue classi dirigenti di dare una risposta agli evidenti difetti di costruzione del suo impianto istituzionale e anche l’impotenza in cui è finito l’europeismo federalista, che, in passato, giocando magari di sponda con Commissione e Governi, aveva saputo dare risposte alle crisi e impulso all’integrazione. Oggi le proposte dei ‘federalisti’ sembrano cadere nel vuoto: La perdita di solidarietà e il venire meno della fiducia sono tuttavia solo i sintomi di un male che ha cause più profonde. Questi sintomi si presentano, a mio avviso, come effetti collaterali e inattesi di una integrazione che ha compiuto enormi progressi sul piano funzionale (Euro, Bce, Schengen) ma che nell’incontro con le crisi ha mostrato e continua a mostrare i propri limiti politici: vale a dire la mancanza di istituzioni democratiche comuni in grado di assumere le decisioni necessarie a fronteggiare gli squilibri e le spinte centrifughe innescate dalle crisi stesse. Per rispondere alla crisi del debito i parlamenti nazionali sono stati privati di poteri essenziali in materia di bilancio e fisco. La tecnocratica Bce, unica vera istituzione federale in grado di prendere decisioni, surroga con la politica monetaria il vuoto di politica fiscale ed economica. Fino a quando? Più si avanza sul terreno della ‘integrazione tecnocratica’ (Fiscal Compact, Esm, Unione bancaria) e più si pone una questione di legittimità democratica dell’Unione. E’ davvero difficile pensare che l’accentramento presso organi tecnici sovrannazionali di poteri penetranti di sorveglianza e controllo sulle decisioni fiscali e di bilancio dei parlamenti nazionali possa ritenersi adeguatamente compensato da un ruolo ‘co-legislativo’ poco più che sussidiario del Parlamento europeo a fianco di quello effettivo dei governi. Sono vulnus che hanno un prezzo.
E’ in questa frattura, non solo ma anche in questa frattura che va ricercata la fortuna dell’anti-politica, del populismo e del nazionalismo. Un discorso analogo varrebbe per lo spazio interno senza frontiere che, di fronte alle minacce e ai nuovi flussi di migranti, si scopre vulnerabile in assenza di un potere (vogliamo chiamarlo ministro degli Interni?) europeo che risponda della sicurezza comune e che controlli i confini esterni con un appropriato apparato di polizia.
Tutti sanno che cosa manca e che cosa servirebbe all’Europa. Ma nessuno è in grado di assumere iniziative all’altezza delle necessità. Ci si muove nel solco segnato, come se il cammino fosse obbligato. Rituali faticosi e privi di risultati efficaci, mentre crescono le divisioni e le spinte centrifughe, riappaiono i nazionalismi e si riaffermano le gerarchie tra stati. L’Europa di oggi è come un matrimonio sterile tra partner che non si fidano, non vivono sotto lo stesso tetto e amministrano conti separati in un regime di rigorosa separazione dei beni. All’ordine del giorno non c’è l’ ’unione sempre più stretta’, come recitano i trattati, ma la Brexit, la rincorsa a riacciuffare il Regno Unito che pretende uno statuto speciale in un’Unione in cui sta dentro già ora con un solo piede. Di fronte all’urgenza dei problemi, il documento strategico ufficiale più impegnativo è stato presentato nel giugno scorso dai 5 presidenti (Commissione, Europarlamento, Consiglio, BCE, Eurogruppo), e consiste in un programma (definito deludente, o addirittura frustrante, anche da osservatori benevoli) che si dà dieci anni – dico dieci anni - per arrivare, forse, al compimento dell’unione bancaria e a una sorta di unione fiscale, tenendo intanto tutto fermo fino alla seconda metà del 2017, in attesa che si conosca l’esito delle elezioni politiche in Germania e presidenziali in Francia. Come se il tempo, con i tempi che corrono, fosse una variabile indipendente!
Il fatto è che per porre rimedio a queste difficoltà bisognerebbe mettere mano ai trattati, ma ciò presuppone una volontà politica dei governi che non si vede e soprattutto il coraggio di portare le riforme concordate al giudizio dei popoli ed è proprio questo quello che gli europeisti anche più convinti temono e che vogliono evitare o rinviare a chissà quando. Mi pare questa la vera contraddizione di fondo in cui è finita l’Europa.
Pesa ancora sull’Europa il trauma mai superato del Trattato costituzionale affossato nel 2005 nei referendum in Francia (55% di no, 70% partecipazione) e Olanda (61% di no, 63% la partecipazione). Il ‘no’ è stato faticosamente aggirato con l’adozione del Trattato di Lisbona che riprende le innovazioni principali della cosiddetta Costituzione, ma a prezzo della rinuncia a qualsiasi simbolo di statualità (inno, bandiera…) e prendendo soprattutto atto che si era esaurita la spinta che lo spirito della ‘Costituzione’ avrebbe dovuto dare all’Europa. Il Trattato di Lisbona è proteiforme. Contiene disposizioni giustapposte e divergenti che consentono di presentarlo in due modi del tutto diversi: a) come una costruzione quasi federale - con un parlamento eletto dai cittadini europei che sceglie a maggioranza un presidente dell’esecutivo (Commissione) d’intesa con la Camera degli Stati (Consiglio dei capi di stato e di governo) e che legifera insieme a essa sulle materie di competenza dell’Unione; b) oppure come una costruzione di tipo eminentemente confederale e intergovernativo, dove il potere essenziale è affidato ai governi degli Stati membri che negoziano fra loro le questioni più rilevanti, si servono della Commissione come organo esecutivo, rifiutano al parlamento sia l’iniziativa legislativa che poteri autonomi di bilancio e mantengono la loro riserva esclusiva sugli aspetti essenziali della politica estera, di difesa e di sicurezza.
Secondo gli europeisti il Trattato di Lisbona è come una fisarmonica con enormi potenzialità e in grado di suonare spartiti diversi. A riprova di queste potenzialità richiamano il processo di politicizzazione e la dialettica politica tra partiti che starebbe già trasformando le istituzioni europee (parlamento, commissione e consiglio) e la possibilità di fare avanzare l’integrazione in modo differenziato e usando l’istituto delle cooperazioni rafforzate).
E’ questa una visione realistica? Si può immaginare che sia questo lo scenario che ci attende? Personalmente penso che sia una visione piuttosto ottimistica. Penso che senza modificare i trattati non vi potrà essere né una vera svolta nelle politiche economiche dell’Unione né passi avanti qualitativi nella condivisione dei rischi (non solo quelli finanziari) e quindi nella istituzione di elementi di un governo di tipo federale.
Penso in particolare che si sottovaluti la indisponibilità della Francia a trasferire all’Europa poteri sovrani in materia di esteri, difesa e sicurezza. E penso anche che si sottovalutino i vincoli posti al Bundestag e al governo tedeschi dall’interpretazione del Trattato di Lisbona data dalla Corte Costituzionale tedesca nel giugno del 2009.. La Corte dice che nemmeno il Bundestag potrebbe trasferire all’Unione competenze tipiche della sovranità che esso esercita in modo democratico in nome del popolo tedesco e che sono nella sola disponibilità dei tedeschi in quanto popolo (bilancio, fisco, stato sociale…). Tedeschi che potrebbero sì rinunciarvi ma solo con un referendum in cui esprimessero esplicitamente questa volontà. Vorrei citare un paio di proposizioni di quella sentenza: “Anche dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona l’Unione Europea non acquisisce la configurazione di uno stato a cui perciò dovrebbe corrispondere il livello di legittimazione di una democrazia costituzionale statale.  La Ue non è uno Stato federale e resta un’Unione di Stati sovrani soggetta alla validità del principio dell’attribuzione circoscritta di singole competenze. Il parlamento europeo non è l’organo rappresentativo di un popolo europeo sovrano, bensì l’organo soprannazionale di rappresentanza dei popoli degli Stati membri tant’è che per il Parlamento europeo non trova alcuna applicazione il principio dell’uguaglianza del voto comune a tutti gli Stati europei. Altre disposizioni del Trattato di Lisbona, quali la doppia maggioranza qualificata in Consiglio (Art. 16…), gli elementi di democrazia partecipativa, associativa e diretta (Art. 11…) così come il riconoscimento istituzionale dei Parlamenti nazionali (Art. 12…) non possono bilanciare il deficit di potere sovrano europeo – rispetto ai requisiti delle democrazia statali – benché accrescano tuttavia il livello di legittimazione dell’Unione di Stati.” 
Sono del parere che la sentenza della Corte Costituzionale tedesca dia uno straordinario contributo di chiarezza logica alla comprensione di che cosa sia e che cosa non sia l’Unione europea oggi e che indichi anche la strada che potrebbe portare a cambiarne la natura. L’Europa non dispone dunque di una statualità propria e se vorrà darsene una non potrà farlo se non compiendo il più creativo degli atti politici: costituirsi in ‘demos’. L’Europa non si può fare senza i popoli o contro i popoli. A me pare che sia questo l’insegnamento della crisi e anche il rischio maggiore che l’Europa corre: andare avanti con escamotages e forzature approfondendo la frattura tra istituzioni e cittadini, tra èlites e popoli e ponendo le premesse di nuove crisi e di nuove frammentazioni sempre meno gestibili.
 
Quattro Scenari
 
Se queste sono le premesse, se questo è il quadro di riferimento, quali sono gli scenari che l’Europa ha davanti? Ne indico quattro e li elenco nell’ordine di probabilità:
  1. Business as usual. L’Europa va avanti nel solco seguito finora, non modifica la propria agenda, rincorre le crisi senza capacità di prevederle e anticiparle, continua a fare l’elogio dei piccoli passi avanti e dei compromessi al minimo comune denominatore. Le forze europeiste restano maggioranza nei paesi principali, magari perdendo terreno elettoralmente e costringendo a stare insieme forze che nei singoli stati erano tradizionalmente alternative (come già avviene in sempre più paesi). Le spinte centrifughe (anti-élites o nazionaliste) guadagnano terreno ma restano sotto controllo. I progetti e le speranze di riforma sono rinviate a un domani indefinito, quando l’economia si sarà ripresa e le spinte anti-europee saranno state riassorbite;
  2. Cerchi concentrici. Di fronte alla stagnazione economica persistente, alle minacce geopolitiche crescenti (migranti, terrorismo, guerre ai confini) e alle fratture di fatto consumatesi all’interno dell’Unione (Status speciale per Regno Unito ed altri; estraniamento e allontanamento dei Paesi dell’est; persistenza delle fragilità economiche-finanziarie dei paesi del Sud), l’Unione cambia la sua agenda e, a partire da un’intesa tra Francia e Germania, si forma un nucleo centrale (vecchia idea tedesca della metà degli anni ’90) che potenzia alcune istituzioni comuni, fermo restando l’involucro del Trattato di Lisbona. Questo scenario presuppone la conferma dei ‘governi europeisti’ a Parigi e a Berlino nelle elezioni dell’anno prossimo. Gli effetti sui paesi periferici sarebbero tutti da studiare. Per l’Italia si porrebbe il problema di sempre: ultimo degli inclusi o primo degli esclusi…
  3. Regressione nazionalista. Gli anti-europeisti continuano a guadagnare posizioni nei vari paesi e a condizionare fortemente le politiche dei governi in carica pro-Europa, indipendentemente dal loro colore. A un certo punto la vittoria dei nazionalisti e/o degli anti-europeisti in uno dei paesi europei maggiori apre nell’Unione una crisi di tipo nuovo e dagli esiti imprevedibili.
  4. Rilancio dell’Unione. In reazione alla de-solidarizzazione e ai nazionalismi prende forma un ‘nuovo europeismo’ che accetta la sfida dei populisti anti-Europa a sottoporre l’Europa al voto dei cittadini. E’ lo scenario più improbabile, anche se, dal mio punto di vista, il più desiderabile. Presuppone un ri-pensamento delle classi dirigenti nazionali che, consapevoli della perdita di potere dei singoli stati e dell’impotenza dell’attuale Unione di fronte alle minacce e alle opportunità del presente e del futuro, nel mondo fluido e globalizzato, trovano il coraggio di mettere in gioco sé stesse e di dire la verità ai loro cittadini mettendoli dinanzi alla scelta tra isolamento nazionale e vera unione europea. Se si ha il coraggio di mettere in discussione l’Europa e di mettere in conto che singoli popoli (Stati) decidano di lasciarla, senza che questi possano impedire che altri la facciano, si creeranno le condizioni di un’adesione consapevole e si avrà il mandato necessario a superare i limiti del tutto evidenti dell’Europa di oggi e a fondare l’Europa di domani. Finora ai popoli d’Europa si è offerta la possibilità, quando la si è offerta, di dire no piuttosto che sì a progetti già confezionati. E spesso i popoli hanno detto ‘no’, per le ragioni più diverse, ma ben sapendo che il loro ‘no’ non avrebbe avuto conseguenze irreparabili. Forse sarebbe giunto il momento di offrire ai popoli la possibilità di decidere del loro destino e di assumersi la responsabilità di scegliere se diventare parte di un unico popolo europeo o se chiudersi nei propri angusti confini.
(intervento introduttivo per il Seminario “L’Italia e l’Unione Europea: quali problemi, quale futuro”, organizzato da ASTRIL e Dipartimento di Economia di Roma Tre, Roma 7 aprile 2016)
 
 
 
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